Ley de Amnistía: retos y reflexiones

Ley de Amnistía: retos y reflexiones

 

El pasado 15 de septiembre el presidente de la República envió al Congreso de la Unión una iniciativa de Ley de Amnistía que ha generado una gran polémica en todas las esferas de la sociedad. La autora reflexiona sobre los problemas que pondría en juego la entrada en vigor y aplicación de dicha ley, y plantea diversos aspectos que deberían tomarse en consideración para su discusión legislativa.

 

 

En general, el debate en torno a la Ley de Amnistía se encuadra entre quienes apoyan esa iniciativa por considerarla acorde con la ultima ratio del Derecho penal y quienes se oponen a ella por considerar que favorece la impunidad.

No obstante, en el análisis concreto del texto de la iniciativa se hacen patentes diversos puntos de vista que problematizan aún más la entrada en vigor y la aplicación de esa ley. Y es que si bien pareciera que ésta pretende ceñirse simplemente a la excarcelación de personas condenadas injustamente, lo cierto es que su configuración trastoca una serie de problemas que merecen su propio análisis. De ahí que la finalidad de este artículo sea acercar a al lector a una reflexión más profunda sobre los mismos.

Para tal efecto, conviene, en primer lugar, precisar de qué va la iniciativa y cuál es su contenido. En segundo lugar, resaltar los problemas que se flanquean desde las diversas aristas que han sido objeto de análisis en el foro jurídico. Y, finalmente, ofrecer los retos y las reflexiones que al menos deberían tomarse en consideración para su discusión legislativa y su aplicación práctica.

 

¿Qué es y que no es la iniciativa de Ley de Amnistía?

Esta iniciativa tiene su origen en la intención del Ejecutivo federal de avanzar hacia la reconciliación del país mediante mecanismos de justicia transicional. Este tipo de leyes ha sido utilizado previamente tanto por nuestro país como por otras soberanías del mundo para extinguir la acción penal en determinados casos y contextos. Existen experiencias positivas como la amnistía en México de 1994, para el caso del conflicto armado interno de Chiapas,1 o la recientemente aprobada en Colombia para terminar el conflicto con las FARC y que constituyó el paso para que el otrora presidente Juan Manuel Santos obtuviera el Premio Nobel de la Paz.

Sin embargo, también hay referentes lamentables, como es el caso de las leyes de autoamnistía y prescripción de las dictaduras militares de Argentina Chile, Uruguay y Perú, que han sido calificadas por tribunales en la materia como contrarias al Derecho internacional de los derechos humanos y al Derecho penal internacional.2 La principal diferencia entre ambas es que las primeras buscan la transición hacia la paz en conflictos armados, mientras que las segundas pretenden bloquear la investigación, la persecución y la sanción de violaciones graves a los derechos humanos.

En realidad, la iniciativa presentada por el Ejecutivo federal no encuadra en ninguna de éstas, y aquí aparece el primer problema para su comprensión teórica y su aprobación social, ya que más bien podría parecer un mecanismo para satisfacer demandas de distintos grupos que se erigen en contra de las fallas del sistema penal mexicano y no como una necesidad de justicia transicional delimitada a un contexto, como sería, por ejemplo, la guerra contra las drogas.

Así pues, la iniciativa abarca cinco supuestos para extinguir la pretensión punitiva a favor de personas procesadas o condenadas en el ámbito federal por los delitos de aborto, consumo y posesión simple de narcóticos, así como de producción, tráfico o comercio de los mismos en condiciones de vulnerabilidad, robo simple y sin violencia, delitos políticos y cuando se trate de personas indígenas procesadas en condiciones injustas.

Como era de esperarse, la amnistía es de aplicación exclusiva para personas que no son reincidentes y sólo será viable en caso de delitos que no atentan contra la vida,3 la integridad corporal o cualquiera cometido con armas de fuego. Tampoco se podrá beneficiar ninguna persona procesada o condenada por los delitos previstos en el artículo 19 constitucional4 o que hayan cometido otros delitos graves del orden federal.

De esta manera, aquí se hace patente otro problema inherente a la iniciativa, por su aplicación exclusiva para el ámbito federal, que expongo a continuación.

 

¿Amnistía exclusiva para delitos federales?

Llama la atención que los delitos previstos en la iniciativa de Ley de Amnistía por su naturaleza son cometidos con mayor incidencia en el ámbito local, lo cual genera una incongruencia técnica y una falla en su aplicación práctica con motivo del espacio tan limitado sobre el que incide.

Por ejemplo, la iniciativa prevé que se otorgue la amnistía para los delitos contra la salud que sean de competencia federal y que, entre otras reglas, no se cometan bajo la modalidad de delincuencia organizada. Sin embargo, cuando se analizan las reglas de competencia federal de estos delitos, según el artículo 474 de la Ley General de Salud, se reducen las probabilidades de que una persona posea las cantidades de narcóticos que dan lugar a la federalización del delito y que de algún modo no pertenezca a la delincuencia organizada o esté relacionada con otros delitos graves.

Incluso, la exposición de motivos de la iniciativa reconoce este problema cuando expresa que la mayor incidencia de narcomenudeo existe en el fuero común con un total de 98,694 delitos, a diferencia de 1,045 en el fuero federal. Lo anterior significa que esa ley tendría efectos únicamente sobre 1.05 por ciento de la problemática delictiva detectada.

Lo mismo sucede respecto del delito de aborto, cuya comisión a nivel federal no encuentra comparación con la incidencia que pudiera darse, por la propia configuración del tipo penal, en el ámbito local. De hecho, las resoluciones del Poder Judicial Federal en la materia han sido con motivo de las legislaciones locales, que son las que regulan las causales bajo las que las mujeres pueden interrumpir legalmente su embarazo en cada una de las entidades federativas.

Se podría pensar lo mismo respecto del delito de robo simple, que no es muy común en el fuero federal. Así pues, en la práctica, los efectos de la ley en realidad cubrirían un espacio de aplicación mínima. Si de por sí no es una práctica común que las amnistías carezcan de contexto determinado, mucho menos lo es que se apliquen de forma selectiva en la Federación y no en los estados. Y es que si lo que supuestamente causa mayor impacto en la sociedad se considera extinguido en su persecución penal, lo menos grave debería seguir la misma suerte para la coherencia de la política criminal, situación que me lleva al tercer punto de reflexión.

 

¿Amnistiar sin regular?

Entre las causas que impulsaron la iniciativa de Ley de Amnistía se encuentra el aumento desproporcionado de personas inmersas en el contexto de la criminalidad por delitos relacionados con las drogas. Se menciona de manera especial la situación de las personas que encuentran en la siembra, el cultivo y las actividades propias de la cadena de producción de las drogas una forma de subsistencia más allá de una de enriquecimiento. Además, da cuenta de las consecuencias para las personas que optan por el consumo personal con fines lúdicos en su libre autodeterminación.5

Sin embargo, después de una reflexión más profunda sobre los efectos de la iniciativa se hace patente que suprimir la pretensión punitiva de algunos supuestos de los delitos de drogas no es la solución a ninguno de los problemas que emanan de la actual vigencia de la política de control de drogas represiva y punitiva. Más aún cuando es innegable que en México la atención del tema con base en un enfoque de seguridad militarizada y no con base en uno de salud pública, ha generado una crisis de violaciones a los derechos humanos sin precedentes.

Entonces, si uno de los fines de esta medida es atender las consecuencias de esa crisis, se tendría que analizar más bien que es importantísima una regulación legal responsable en materia de drogas. Específicamente en cuanto al impacto diferenciado que esta política ha traído para las personas que se encuentran en contextos de riesgo y en altos grados de vulnerabilidad, como las mujeres,6 los jóvenes y las personas campesinas e indígenas, que también son notablemente discriminadas, lo que abre el siguiente punto de reflexión.

 

¿Amnistía para violaciones al debido proceso?

La iniciativa plantea conceder el beneficio de la amnistía a cualquier persona perteneciente a un pueblo o comunidad indígena, procesada o condenada sin que se le haya garantizado el derecho a contar con un intérprete o defensor que tuviera conocimiento de su lengua y su cultura.

En efecto, el hecho de contar con una defensa adecuada es una garantía de acceso a la justicia y un derecho humano inherente a cualquier persona, por lo que su falta de vigencia implica una violación flagrante al debido proceso reconocido en la Constitución mexicana y en los tratados internacionales en materia de derechos humanos de los que México es parte. Y como tal existen diversas vías en la arena nacional e internacional para impugnar y resarcir esa violación.

Tomando en consideración lo anterior, nuevamente cuestiono la efectividad de una Ley de Amnistía como el mecanismo idóneo para enfrentar un problema estructural de discriminación hacia las personas y los pueblos indígenas y un sistema de justicia penal que no termina de consolidarse como uno respetuoso de su cultura y sus tradiciones.

 

¿Y la justicia alternativa?

Con la entrada en vigor del sistema penal acusatorio, acompañado del de ejecución penal en 2016, se dieron pasos históricos en materia de justicia alternativa. Su ideal es privilegiar el uso de medidas alternativas a la prisión para la solución de controversias,7 por lo que también existen regulados diversos beneficios preliberacionales como la libertad anticipada, la libertad condicionada y la sustitución de las penas.8 Por si fuera poco, en el artículo 10 transitorio de la Ley Nacional de Ejecución Penal también hay supuestos de liberación inmediata para el robo y la posesión de marihuana.

No obstante, no existen indicios notables del uso de esos mecanismos, lo que pone de relieve la necesidad de fortalecer políticas inmediatas que privilegien su activación y su vigencia, más allá de la implementación de otros nuevos.

 

Otros retos y reflexiones finales

En conclusión, sin políticas y acciones encauzadas a atender desde su raíz los problemas estructurales que motivan la presente iniciativa, la Ley de Amnistía no dejará de ser un paliativo temporal ante fallas estructurales del sistema de procuración y administración de justicia en México.

En su caso, esa ley debería ser implementada como parte de un conjunto de políticas dirigidas a la implementación de los mecanismos ya existentes y del fortalecimiento del sistema de justicia penal mediante acciones de combate a los estereotipos de género, los estigmas relacionados con las drogas y las causas de discriminación estructural hacia los grupos vulnerables.

Además, para ser realmente efectivo, ese mecanismo tendría que ser de aplicación general, es decir, tener impacto no sólo a nivel federal sino también local. De otra manera esa ley pasará a la historia como una simple carta de buenas intenciones.

Independientemente de lo anterior, dejo a consideración otros retos y reflexiones finales que vale la pena tomar en cuenta desde ahora y ante la eventual entrada en vigor de la susodicha ley.

1. En primer lugar, con el fin de consolidar el objetivo de la amnistía de manera firme y duradera, la implementación de la ley se debe dar con base en un enfoque de prevención del delito y reinserción social. Éste es precisamente el reto más grande detrás de la ley: lograr que las personas excarceladas encuentren, al salir, las condiciones de acceso a una vida digna que las mantenga lejos de los círculos viciosos de la criminalidad.

2. Por otra parte, veo en la práctica ambigüedades que pudiesen generar distinciones en su aplicación. El reto está en poner los candados necesarios para que las autoridades encargadas de su implementación hagan uso del mecanismo de manera justa y equitativa y para no sea usada como una moneda de negociación ante intereses personales o políticos.

3. Por último, llamo a reflexionar sobre las contradicciones en la política criminal con motivo de esta amnistía y otras medidas legislativas adoptadas en lo que va del sexenio. Y es que aún no dejan de hacer ruido las recientes reformas al artículo 19 constitucional que pretenden controlar la criminalidad mediante la ampliación de delitos de prisión preventiva oficiosa, cuando al mismo tiempo se promueve un mecanismo que busca la liberación de personas. Es decir, por un lado se castiga y por otro se perdona. Habría que detallar entonces las pautas que aseguren que esa distinción sea equitativa y justa.

 

 


 

 

* Abogada egresada de la Universidad La Salle con maestría en Derecho internacional de los derechos humanos por la Universidad Essex, Reino Unido. Twitter: @RebeNaderk.

1 Ley de Amnistía publicada en el Diario Oficial de la Federación el 22 de enero de 1994. Disponible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/19.pdf.

2 Al respecto, cf. caso Barrios Altos vs. Perú, Fondo, sentencia del 14 de marzo de 2001, párr.41; Almonacid Arellano y otros vs. Chile, Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas, sentencia del 26 de septiembre de 2006, parr. 112.

3 Con respeto a la apreciación que cada persona tenga sobre el aborto.

4 Abuso o violencia sexual contra menores, delincuencia organizada, homicidio doloso, feminicidio, violación, secuestro, trata de personas, robo de casa-habitación, uso de programas sociales con fines electorales, corrupción tratándose de los delitos de enriquecimiento ilícito y ejercicio abusivo de funciones, robo al transporte de carga en cualquiera de sus modalidades, delitos en materia de hidrocarburos, petrolíferos o petroquímicos, delitos en materia de desaparición forzada de personas y desaparición cometida por particulares, delitos cometidos con medios violentos como armas y explosivos, delitos en materia de armas de fuego y explosivos de uso exclusivo del Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea, así como los delitos graves que determine la ley en contra de la seguridad de la nación y el libre desarrollo de la personalidad y de la salud.

5 Véase sentencias de juicios de amparo en revisión 237/2014, 1115/2017, 623/2017, 547/2018 y 548/2018.

6 Véase “Política de drogas, género y encarcelamiento”, Equis Justicia para Mujeres, A.C. Disponible en http://equis.org.mx/wp-content/uploads/2018/02/Gu%C3%ADa_Drogas.pdf.

7 Véase Ley Nacional de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en Materia Penal. Disponible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LNMASCMP_291214.pdf.

8 Véase título quinto de la Ley Nacional de Ejecución Penal. Disponible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LNEP_090518.pdf.

 

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