¿Hasta dónde llegará la Unidad de Inteligencia Financiera?

¿Hasta dónde llegará la Unidad de Inteligencia Financiera?

 

Con el propósito de coadyuvar en la prevención a los delitos relacionados con recursos de procedencia ilícita, en 2004 se creó la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF), como una instancia de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. El autor reflexiona sobre las facultades y los límites que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha impuesto a esta área de inteligencia financiera.

 

 

Durante casi los últimos 50 años del siglo XX diversos alumnos de la Facultad de Derecho que buscaban obtener su título de licenciatura proponían trabajar en un tema relacionado con el Ministerio Público y sus conclusiones rondaban siempre en la ampliación de facultades del órgano investigador. Los asesores, no con poca condescendencia y generosidad, instaban a los alumnos a cambiar de tema, pues de seguir esa vertiente la institución acabaría con poderes omnímodos e ilimitados. En la práctica, cuando los servidores públicos se ven limitados por el principio de legalidad, consideran que la ley es un estorbo y que, si pudieran, ampliarían sus facultades. Es una tentación recurrente que sólo pone en peligro a los gobernados, cuya esfera de derechos se vería reducida proporcionalmente.

En los últimos meses hemos sido testigos de distintos ataques a la legalidad y a quienes la hacen posible: los jueces y los magistrados. De modo que cuando una autoridad se ve limitada por la ley persigue, como aquellos alumnos, ampliar sus facultades. Al grado de que, más que abogados, ya utilizamos lenguaje odontológico para hablar de sus intenciones: dotar de dientes a la autoridad.

 

Batalla contra la corrupción

Uno de los discursos más llevados y traídos durante la campaña presidencial de 2018, y después de ésta, fue la batalla contra la corrupción. Pero apenas iniciado el nuevo gobierno nos quedamos con la espera de una estrategia integral que terminara de construir el Sistema Nacional Anticorrupción. A cambio, escuchamos propuestas legislativas inconexas y la creación de instituciones o programas que poco o nada podrán hacer para cumplir el objetivo mayor: un eficaz combate a la corrupción.

Por otro lado, a través del denuesto de nuestros más altos tribunales se pretende impulsar la creación (un despropósito más) de una tercera sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con su respectivo aumento de ministros, provenientes, en esencia, del Ejecutivo, para combatir la corrupción. Con lo anterior, ni se logra lo último y se dinamita lo avanzado en el sistema ya señalado.

Una tercera sala no es la solución. Un aumento de ministros, en las condiciones que vive hoy el Estado mexicano, sólo contribuiría a acentuar el poder político que posee el Ejecutivo. Esto es, control sobre los tres poderes. Y no puede ocurrir este aumento con la campaña en contra de nuestros jueces y magistrados federales.

Una sala, como la propuesta por un senador, no podría tener un control operativo ni de investigación en materia de delitos relacionados con la corrupción, de modo que sólo contribuiría a la desarticulación del combate de los delitos como las operaciones con recursos de procedencia ilícita, el enriquecimiento ilícito, el cohecho, así como los derivados de las contrataciones públicas.

 

La Unidad de Inteligencia Financiera vs. el combate a la corrupción

Recientemente aparecieron dos notas periodísticas en las que se hace referencia al Poder Judicial de la Federación. En las dos se habla del golpeteo sistemático que ha sufrido en los últimos meses.

Dichas notas tienen como punto de partida los límites que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha impuesto al área de inteligencia financiera. Esos límites se refieren en esencia a la naturaleza del área de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, encargada de buscar el origen de los recursos de cualquier persona, física o moral, que pudiera estar involucrada en algún ilícito.

El funcionamiento de la Unidad de Inteligencia Financiera está contenido en el artículo 15 del reglamento interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público1 y, según lo establece el principio de legalidad, donde la autoridad sólo puede actuar en los términos que establece la ley.

 

La investigación de los delitos

Sin embargo, la investigación de los delitos sigue primordialmente a cargo del Ministerio Público y de las policías, según lo establece el artículo 21 de la Constitución,2 por lo que sus funciones no pueden ser invadidas.

La nota en comento señala que un ministro en particular ha limitado la actuación de Inteligencia Financiera, pero sería importante recordar que un solo ministro no puede hacer una determinación de ese calado de manera solitaria, como se pretende hacer ver a los lectores.

Las determinaciones de la SCJN, sean de sala o de pleno, son colegiadas y están sujetas al debate y a la votación de la mayoría (o de la unanimidad, en su caso). Y es que el problema no radica en los precedentes judiciales sino en lo que se pretende que sea la Unidad de Inteligencia Financiera: una auténtica fiscalía.

Se pretende dotar de mayores instrumentos legales para ampliar la actuación de la Unidad de Inteligencia Financiera, lo que en principio estaría bien, si tomamos en cuenta los retos que traen los activos virtuales. Pero dotar a ciegas de mayores facultades a la Unidad de Inteligencia Financiera también importa un peligro para la presunción de inocencia.

La presunción de inocencia implica la obligatoriedad de las autoridades para tratar al investigado como inocente y trabajar con secrecía la investigación, pues la persona no puede defenderse en esa etapa.3

No puede estigmatizarse al investigado a través de los medios de comunicación o las redes sociales. Así que, dar a conocer a las personas investigadas, sin respeto por la presunción de inocencia, traería consigo la violación de derechos que podrían hacerla nula legalmente. Y también la Unidad de Inteligencia podría fungir como el nuevo Cisen. Según la óptica de quienes saben para qué sirve la información.

En todo caso, valdría la pena reflexionar si el aumento de facultades a esta área estratégica no es también una renuncia tácita a continuar con la fiscalía anticorrupción.

La actuación del Poder Judicial de la Federación no debería ser parte de la agenda del Ejecutivo. Si quiere dar mayores facultades a sus unidades de inteligencia, también debe someterse a los criterios basados en el Derecho.

Un país sin independencia judicial y sin respeto por la norma constitucional está condenado al desorden y a otros peligros que pueden dañar seriamente el Estado de Derecho al que aspiramos.

 


 

* Doctor en Derecho por la UNAM, especialista en Derecho penal y amparo, profesor de Derecho penal e investigador.

[1] Para una pronta consulta sobre las facultades de la Unidad de Inteligencia Financiera, el artículo 15 del referido reglamento establece: “Compete a la Unidad de Inteligencia Financiera:

I. Proponer y emitir opinión a las demás unidades administrativas de la Secretaria sobre los proyectos de disposiciones de carácter general aplicables a las entidades señaladas en los artículos 25, fracción I, 27, fracción I, y 32, fracción I, de este reglamento que esta dependencia deba emitir en relación con:

a) El establecimiento de medidas y procedimientos para prevenir y detectar actos, omisiones u operaciones que pudieran favorecer, prestar ayuda, auxilio o cooperación de cualquier especie para la comisión de los delitos de terrorismo y su financiamiento o de operaciones con recursos de procedencia ilícita.

b) La presentación a la secretaría de reportes sobre los actos, operaciones y servicios que las entidades obligadas a ello realicen con sus clientes y usuarios, relativos al inciso anterior, así́ como sobre todo acto, operación o servicio que, en su caso, realicen los miembros del consejo de administración, directivos, funcionarios, empleados y apoderados de dichas personas obligadas, que pudiesen ubicarse en el supuesto previsto en el inciso anterior o que, en su caso, pudiesen contravenir o vulnerar la adecuada aplicación de las disposiciones señaladas.

c) Los lineamientos sobre el procedimiento y criterios que las personas deban observar en términos de ley respecto del adecuado conocimiento de sus clientes y usuarios; la información y documentación que, en su caso, dichas personas deban recabar para la apertura de cuentas o celebración de contratos relativos a las operaciones y servicios que ellas presten y que acredite la identidad de sus clientes; la forma en que las mismas personas deberán resguardar y garantizar la seguridad de la información y documentación relativas a la identificación de sus clientes y usuarios o de quienes lo hayan sido, así́ como la de aquellos actos, operaciones y servicios reportados de acuerdo con lo anterior, así́ como los términos para proporcionar capacitación al interior de las personas obligadas de conformidad con la ley sobre la materia objeto de esta fracción.

I. Bis. Formular y proponer, para aprobación superior, las reglas de carácter general que la Secretaría deba emitir en términos de la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita y su reglamento y resolver lo referente a su aplicación;

I. Ter. Interpretar, para efectos administrativos, la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita, su reglamento, las reglas de carácter general I bis I ter y demás disposiciones jurídicas que de éstos emanen, en el ámbito de competencia de la Secretaría.

II. Participar con las unidades administrativas competentes de la Secretaría, en el estudio y elaboración de anteproyectos de iniciativas de leyes, reglamentos, acuerdos o decretos relativos a las materias indicadas en este artículo.

III. Emitir opinión jurídica a las unidades administrativas competentes de la Secretaría sobre la interpretación, para efectos administrativos, de las disposiciones de carácter general señaladas en la fracción I de este artículo, así como de las disposiciones legales de las que aquéllas emanen.

IV. Determinar y expedir, en coordinación con los órganos administrativos desconcentrados competentes de la Secretaría, las formas oficiales para la presentación de reportes a que se refiere el inciso b) de la fracción I de este artículo y para la recepción de los avisos y la presentación de la demás información a que se refieren la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita, su reglamento y las reglas de carácter general que de éstos emanen.

V. Participar con los órganos administrativos desconcentrados competentes de la Secretaría, en la revisión, verificación, comprobación y evaluación del cumplimiento de las disposiciones de carácter general a que se refiere la fracción I de este artículo, así́ como de la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita, su reglamento y demás disposiciones jurídicas que de éstos emanen, por parte de las personas obligadas a ello en términos de la legislación aplicable.

VI. Coordinar la recepción y análisis de la información contenida en los reportes a que se refiere el inciso b) de la fracción I de este artículo, los avisos previstos en la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita y su reglamento, y en las declaraciones a que se refiere el artículo 9o de la Ley Aduanera.

VII. Requerir y recabar de las personas sujetas a las disposiciones de carácter general señaladas en la fracción I de este artículo y de quienes realicen las actividades vulnerables, entidades colegiadas y órganos concentradores a que se refieren las secciones segunda y cuarta del capítulo III de la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita, directamente o a través de las instancias correspondientes, según sea el caso, información, documentación, datos e imágenes relacionadas con los reportes previstos en el inciso b) de la fracción I de este artículo y los avisos a que se refiere la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita y su reglamento, así como obtener información adicional de otras personas o fuentes para el ejercicio de sus atribuciones.

VIII. Requerir a las unidades administrativas y órganos administrativos desconcentrados de la Secretaría la información y documentación necesaria para el ejercicio de sus facultades, incluido el acceso a la base de datos que contenga la información que se genere con motivo del ejercicio de tales facultades, en los términos y plazos establecidos por la propia Unidad, de conformidad con las disposiciones aplicables.

IX. Aprobar, en su caso, los planes de trabajo y desarrollo de sistemas de información y criterios tecnológicos mínimos que, en términos de la legislación aplicable, deban observar las personas obligadas a presentar los reportes a que se refiere el inciso b) de la fracción I de este artículo y los avisos previstos en la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita y su reglamento, así́ como vigilar su observancia por parte de las mismas personas.

X. Recibir y recopilar, en relación con las materias a que se refiere este artículo, las pruebas, constancias, reportes, avisos, documentación, datos, imágenes e informes sobre las conductas que pudieran favorecer, prestar ayuda, auxilio o cooperación de cualquier especie para la comisión de los delitos de terrorismo y su financiamiento o de operaciones con recursos de procedencia ilícita, los relacionados con éstos, así como sobre las estructuras financieras de las organizaciones delictivas, e integrar los expedientes respectivos.

XI. Coordinarse con las autoridades fiscales para la práctica de los actos de fiscalización que resulten necesarios con motivo del ejercicio de las facultades conferidas conforme al presente artículo.

XII. Proporcionar, requerir e intercambiar con las autoridades competentes nacionales y extranjeras la información y documentación necesaria para el ejercicio de sus facultades.

XIII. Denunciar ante el Ministerio Público de la Federación las conductas que pudieran favorecer, prestar ayuda, auxilio o cooperación de cualquier especie para la comisión de los delitos de terrorismo y su financiamiento o de operaciones con recursos de procedencia ilícita, así como aquellas previstas en la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita, allegándose de los elementos probatorios del caso.

XIV. Coadyuvar, en su caso, con las autoridades competentes, en representación de la Secretaría, en los procesos penales relativos a las conductas a que se refiere la fracción anterior de este artículo.

XV. Coordinar el seguimiento de las denuncias formuladas por esta Unidad, desde su presentación y, en su caso, hasta la emisión de la resolución que no admita medio de defensa alguno, así́ como de los reportes de inteligencia presentados ante la autoridad competente.

XV bis. Celebrar acuerdos reparatorios respecto de los asuntos a que se refiere este artículo, en términos de las disposiciones jurídicas aplicables.

XVI. Resolver, en relación con las materias a que se refiere este artículo, los requerimientos y resoluciones de autoridades jurisdiccionales o administrativas, incluyendo al Ministerio Público de la Federación.

XVII. Fungir, en los asuntos a que se refiere este artículo, como enlace entre las unidades administrativas y órganos administrativos desconcentrados de la Secretaría y los siguientes entes: las dependencias y entidades de la administración publica federal, estatal y municipal, el Poder Judicial de la Federación, la Procuraduría General de la República, los poderes judiciales de las entidades federativas, las procuradurías generales de justicia o fiscalías de las entidades federativas y los organismos constitucionales autónomos, así como negociar, celebrar e implementar convenios o cualquier otro instrumento jurídico con esas instancias.

XVIII. Hacer del conocimiento de los órganos administrativos desconcentrados competentes de la secretaría, según corresponda, el incumplimiento o cumplimiento extemporáneo de las obligaciones establecidas en las disposiciones de carácter general a que se refiere la fracción I de este artículo o en la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita, su reglamento y demás disposiciones jurídicas que de éstos emanen, con el objeto de que, en su caso, dichas instancias ejerzan sus atribuciones.

XIX. Participar en la negociación de los tratados internacionales, en las materias a que se refiere este artículo, con la intervención que corresponda a otras dependencias o entidades de la administración publica federal y celebrar los instrumentos jurídicos internacionales que no requieren la firma del secretario.

XX. Participar en foros y eventos nacionales e internacionales en asuntos relativos a la materia de su competencia.

XXI. Fungir, en las materias a que se refiere este artículo, como enlace entre la Secretaría y los países, jurisdicciones u organismos internacionales o intergubernamentales y coordinar la implementación de los acuerdos que se adopten.

XXII. Aprobar, en su caso, las tipologías, tendencias e indicadores, en las materias a que se refiere este artículo, así como las guías y mejores prácticas para la elaboración y el envió de los reportes y avisos a que se refiere la fracción VI del presente artículo, así como para el desarrollo de los programas de capacitación, actualización y especialización en las materias antes referidas.

XXIII. Establecer los lineamientos y programas en materia de recepción y análisis de la información, documentación, datos e imágenes que obtenga, de conformidad con las disposiciones de carácter general a que se refiere la fracción I de este artículo, la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita, su reglamento y demás disposiciones que de éstos emanen, y en las declaraciones a que se refiere el artículo 9o de la Ley Aduanera.

XXIV. Informar a las autoridades competentes, así como a los sujetos obligados, a observar las disposiciones de carácter general a que se refiere la fracción I de este artículo y a quienes realicen las actividades vulnerables y entidades colegiadas previstas en las secciones segunda y cuarta del capítulo III de la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita, sobre la calidad y utilidad de los reportes y avisos a que se refiere la fracción VI de este artículo.

XXV. Designar, cuando así proceda, a los servidores públicos adscritos a la misma para representarla en los comités o grupos de trabajo que se determinen para el ejercicio de sus atribuciones.

XXVI. Corroborar la información, datos e imágenes relacionados con la expedición de identificaciones oficiales que obren en poder de las autoridades federales, así como celebrar convenios con los órganos constitucionales autónomos, entidades federativas y municipios, a efecto de corroborar la información referida, en términos del artículo 45 de la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita, para la identificación y análisis de operaciones relacionadas con los delitos a que hace referencia la fracción I de este artículo.

XXVII. Requerir a los sujetos a que hace referencia el artículo 51 de la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita, la información y documentación a la que tengan acceso, y celebrar para tales efectos los convenios respectivos con el Banco de México.

XXVIII. Supervisar la participación de las unidades administrativas de la Unidad en la suscripción de los convenios que se celebren en conjunto con el Servicio de Administración Tributaria y las entidades colegiadas en términos de la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita y su reglamento.

XXIX. Determinar los medios de cumplimiento alternativos, conforme a lo dispuesto por la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita y su reglamento.

XXX. Fungir como enlace entre la Secretaría y los sujetos obligados a observar las disposiciones de carácter general señaladas en la fracción I de este artículo, así como con quienes realicen las actividades vulnerables y entidades colegiadas previstas en las secciones segunda y cuarta del capítulo III de la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia ilícita, respecto de los asuntos señalados en el presente artículo.

XXXI. Dar a conocer, cuando corresponda a la Secretaría, a quienes realicen las actividades vulnerables a que se refiere la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita, directamente o por conducto del órgano administrativo desconcentrado competente de la Secretaría, las listas, reportes, mecanismos, informes o resoluciones previstas en las disposiciones jurídicas a que se refieren las fracciones I y I Bis de este artículo.

XXXII. Integrar la lista de personas bloqueadas, prevista en las leyes financieras, incluida la introducción y eliminación de personas en dicha lista, así como emitir los lineamientos, guías o mejores prácticas en la materia a que se refiere esta fracción.

2 En su parte medular, el referido artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señala: “Artículo 21. La investigación de los delitos corresponde al Ministerio Público y a las policías, las cuales actuaran bajo la conducción y mando de aquel en el ejercicio de esta función.

El ejercicio de la acción penal ante los tribunales corresponde al Ministerio Público. La ley determinará los casos en que los particulares podrán ejercer la acción penal ante la autoridad judicial.

La imposición de las penas, su modificación y duración son propias y exclusivas de la autoridad judicial.

3 Nuestros más altos tribunales han establecido severos criterios para mantener el principio de inocencia como un eje en el sistema de justicia penal: presunción de inocencia como regla de trato en su vertiente extraprocesal. elementos a ponderar para determinar si la exposición de detenidos ante medios de comunicación permite cuestionar la fiabilidad del material probatorio. La sola exhibición de personas imputadas en los medios de comunicación representa una forma de maltrato que favorece el terreno de ilegalidad y que propicia otras violaciones a derechos humanos. Por tanto, estas acciones deben ser desalentadas con independencia de si ello influye en el dicho de quienes atestiguan contra el inculpado. Al respecto, pueden consultarse las tesis aisladas de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación: 1a. CLXXVI/2013 (10a.) y 1a. CLXXVIII/2013 (10a.), (1) de rubros: presunción de inocencia como regla de trato en su vertiente extraprocesal. su contenido y características” y “presunción de inocencia y derecho a la información. su relación con la exposición de detenidos ante los medios de comunicación”. Ahora bien, cuando se plantea una violación en este sentido, la exposición mediática (y la información asociada a ella) tienen que ser suficientemente robustas para que pueda considerarse que han generado una percepción estigmatizante y que ésta ha elevado, de modo indudablemente significativo, la probabilidad de que los testimonios y las pruebas recabadas contengan información parcial y, por ende, cuestionable. Algunos de los elementos que el juez puede ponderar al llevar a cabo esta operación son: 1. El grado de intervención y participación del Estado en la creación y/o en la divulgación de la información. Cuando el Estado es quien deliberadamente interviene para crear una imagen negativa y contribuye a su formación, los jueces deben ser especialmente escépticos para juzgar el material probatorio. 2. La intensidad del ánimo estigmatizante que subyace a la acusación y su potencial nocividad. 3. La diversidad de fuentes noticiosas y el grado de homogeneidad en el contenido que las mismas proponen. Con apoyo en este criterio, el juez valora si el prejuicio estigmatizante ha sido reiterado en diversas ocasiones y analiza su nivel de circulación. También analiza si existen posiciones contrarias a este estigma que, de facto, sean capaces de contrarrestar la fuerza de una acusación. Cabe aclarar que si bien la existencia de una sola nota o la cobertura en un solo medio puede generar suficiente impacto, eso ocurriría en situaciones excepcionales, donde el contenido y la gravedad de la acusación fueran suficientemente gravosas por sí mismas para generar un efecto estigmatizante. 4. La accesibilidad que los sujetos relevantes tienen a esa información. Al valorar este aspecto, el juez puede analizar el grado de cercanía que él mismo, los testigos o los sujetos que intervienen en el proceso tienen con respecto a la información cuestionada. Si la información es demasiado remota, existirán pocas probabilidades de que el juzgador o tales sujetos hayan tenido acceso a la misma; consecuentemente, la fiabilidad de las pruebas difícilmente podría ser cuestionada. Estos criterios no pretenden ser una solución maximalista, capaz de cubrir todos los supuestos. Se trata, tan sólo, de criterios orientadores que facilitan la tarea de los tribunales al juzgar este tipo de alegatos. Es decir, se trata de indicadores que, por sí mismos, requieren apreciación a la luz de cada caso concreto. De ningún modo deben interpretarse en el sentido de que sólo existirá impacto en el proceso cuando un supuesto reúna todos los elementos ahí enunciados. En conclusión, el solo hecho de que los medios de comunicación generen publicaciones donde las personas sean concebidas como “delincuentes” ciertamente viola el principio de presunción de inocencia en su vertiente de regla procesal. Sin embargo, para evaluar el impacto que estas publicaciones pueden tener en un proceso penal, es necesario que los jueces realicen una ponderación motivada para establecer si se está en condiciones de dudar sobre la fiabilidad del material probatorio. [Amparo directo en revisión 2537/2013, Carmen Sandoval Trejo, 18 de mayo de 2016, mayoría de cuatro votos de los señores ministros: Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, José Ramón Cossío Díaz, Jorge Mario Pardo Rebolledo, quien formuló voto concurrente, y Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, disidente por razón de improcedencia del recurso: Norma Lucía Piña Hernández, ponente: Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, secretaria: Patricia del Arenal Urueta (Décima época, registro: 2013214, instancia: Primera Sala, tipo de tesis: aislada, fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 37, diciembre de 2016, tomo I, materia(s): constitucional, tesis: 1a. CCC/2016 10a., p. 375)].

 

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