Interés legítimo y participación ciudadana

Interés legítimo y participación ciudadana

 

¿Tenía interés legítimo el Comité de Participación Ciudadana del Sistema Nacional Anticorrupción para promover el juicio de amparo con el fin de que las entidades federativas reformaran sus marcos normativos para adecuarlos a la Constitución Política y a la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción? Este texto analiza la cuestión, a la luz de los argumentos vertidos tanto por el Comité de Participación Ciudadana como por el juez de distrito.

  

 

El combate a la corrupción se ha convertido en uno de los temas más relevantes y populares a nivel internacional. México, al igual que muchos otros países, se encuentra sumamente hundido en altos niveles de corrupción. Uno de los escándalos más grandes en los últimos cinco años es el caso Odebrecht, la empresa constructora que se encuentra inmiscuida en más de una decena de países de América Latina.

El reclamo a este mal esparcido a lo largo y ancho de la República mexicana se ha pluralizado. Lo anterior es así, ya que se ha caracterizado, definido y distinguido a la corrupción por su sistematicidad, por estar presente en todas partes y operar comúnmente tanto en el ámbito público como en el privado.1

La corrupción afecta el Estado de Derecho, nuestra cultura política, nuestra democracia, la gobernabilidad institucional, los derechos humanos (civiles, políticos, económicos, sociales, culturales y ambientales), el desarrollo económico y social, entre otras prerrogativas que no deberían ser vulneradas. La corrupción es originaria y generadora de la impunidad y de otras injusticas, y genera desconfianza a la sociedad y a la comunidad internacional.

Ante esta situación, el 27 de mayo de 2015 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la reforma en materia anticorrupción. El decreto de dicha reforma da a luz al recientemente creado Sistema Nacional Anticorrupción (SNA), el cual tiene como fin principal combatir la corrupción a través del establecimiento de bases, principios generales, políticas públicas y procedimientos que debe generar e implementar conjunta y coordinadamente el Comité Coordinador del SNA.2

Dada la importancia y la delicadeza que tiene per se el tema de la corrupción en México, es que se fue introduciendo poco a poco la participación ciudadana en este sistema a lo largo de las discusiones e iniciativas de ley en materia anticorrupción que se presentaron ante el Congreso federal. En ese sentido, es importante recalcar que este sistema contiene un elemento de completa relevancia y novedad. Este elemento es precisamente el Comité de Participación Ciudadana (CPC), el cual es miembro integrante del Comité Coordinador. Podría decirse, entonces, que el SNA cumple con estándares internacionales al incluir la participación de la ciudadanía a través del mismo CPC, de conformidad con el artículo 13 de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, el cual establece que cada Estado parte deberá fomentar la participación activa de personas y grupos que no pertenezcan al sector público.

En otro orden de ideas, el artículo segundo transitorio de la Ley General del SNA indica que tanto el Congreso de la Unión como las legislaturas locales deberán expedir (dentro del año siguiente a la entrada en vigor de dicho decreto) las leyes y realizar las adecuaciones normativas correspondientes.3 Por su parte, la misma Constitución, en su artículo 113, mandata a los estados establecer sus respectivos sistemas locales anticorrupción.

Teniendo en cuenta tanto lo que ordena el artículo 113 constitucional, como el transitorio mencionado en el párrafo anterior, diversas entidades federativas implementaron inadecuadamente sus sistemas locales anticorrupción, y muchas otras fueron completamente omisas en reformar sus respectivas constituciones locales y en expedir sus leyes anticorrupción estatales.

Ante tal situación, el pasado 7 de agosto de 2017 el CPC presentó dos juicios de amparo. El primero tiene por objeto que la justicia de la Unión obligue a las entidades federativas a cumplir con reformar sus marcos normativos y adecuarlos a la Constitución Política y a la Ley General del SNA, para cumplir a cabalidad lo que ordena el segundo párrafo del artículo 113 de la Constitución federal e implementar en tiempo y forma sus sistemas locales anticorrupción. El segundo amparo tiene como objetivo principal abrogar las leyes de responsabilidad administrativa estatales, ya que fue expedida la nueva Ley General de Responsabilidades Administrativas, lo cual propicia la incertidumbre entre servidores públicos y particulares4 sobre qué ordenamiento jurídico en materia de responsabilidades administrativas va a ser el aplicable.

Teniendo en consideración lo anterior, el CPC argumentaba su legitimación con la (ya no tan novedosa) figura del interés legítimo. Así, para efectos del presente artículo, me permitiré hacer un análisis de los argumentos vertidos tanto por el CPC como los del juez de distrito en la audiencia constitucional del primer amparo para ver si realmente dicho Comité Ciudadano se encuentra legitimado para promover el juicio de amparo a través del interés legítimo.

Así las cosas, es importante empezar a definir qué es el CPC, su naturaleza jurídica y su papel en el SNA.

En ese sentido, analizando las disposiciones jurídicas que regulan directamente al CPC en el marco normativo del SNA, podemos apreciar que, de conformidad con el artículo 113 constitucional, y 16 de la Ley General del SNA, el CPC estará integrado por cinco ciudadanos de probidad y prestigio que se hayan destacado por su contribución a la transparencia, la rendición de cuentas y el combate a la corrupción. Por su parte, el artículo 15 de la Ley General del SNA define al CPC como la instancia de vinculación con las organizaciones sociales y académicas relacionadas en materia anticorrupción, y su objetivo es coadyuvar en términos de dicha ley al cumplimiento de los objetivos del Comité Coordinador.

Teniendo en cuenta lo anterior, podría decirse que existe un conflicto entre los artículos 16 y 17 de la Ley General del SNA, lo cual dificultaría definir la naturaleza jurídica de los integrantes del CPC, ya que, por un lado, el último párrafo del artículo 16 indica lo siguiente:

Artículo 16. El Comité de Participación Ciudadana estará integrado por cinco ciudadanos de probidad y prestigio que se hayan destacado por su contribución a la transparencia, la rendición de cuentas o el combate a la corrupción…

”[…]
”Durarán en su encargo cinco años, sin posibilidad de reelección, y serán renovados de manera escalonada, y sólo podrán ser removidos por alguna de las causas establecidas en la normatividad relativa a los actos de particulares vinculados con faltas administrativas graves.”

Por su parte, el tercer párrafo del artículo 17 establece lo siguiente:

Artículo 17. Los integrantes del Comité de Participación Ciudadana no tendrán relación laboral alguna por virtud de su encargo con la Secretaría Ejecutiva…

”[…]
Los integrantes del Comité de Participación Ciudadana estarán sujetos al régimen de responsabilidades que determina el artículo 108 constitucional.”

Con base en el análisis de dichas disposiciones, podemos constatar que la Ley General del SNA indica, por un lado, que los integrantes del CPC solamente podrán ser removidos de su encargo por causas relativas a actos de particulares vinculados con faltas administrativas, dándoles precisamente el carácter de particulares. Para entender esto es importante recalcar que el SNA, a través de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, ya no sanciona única y exclusivamente a servidores públicos, ya que ahora los particulares (personas físicas y morales) también son sujetos obligados y pueden ser investigados y sancionados por faltas administrativas y hechos de corrupción. Por su parte, el tercer párrafo del artículo 17 establece que los integrantes del CPC se encuentran sujetos al régimen de responsabilidades que establece el título cuarto de la Constitución. Entonces, ¿son particulares o servidores públicos?

Lo anterior es de completa relevancia ya que si son considerados servidores públicos sus actos serían actos de autoridad o actos administrativos, por lo cual resultarían considerados como autoridades responsables y no como quejosos en el juicio de amparo; pero si la ley también les otorga el papel de particulares, los actos emitidos, ordenados o ejecutados por el CPC podrían considerarse como “actos de autoridad por particulares”, de conformidad con la fracción II del artículo 5° de la Ley de Amparo.

Por otro lado, el artículo 21 de la Ley General del SNA indica qué atribuciones tiene el CPC, las cuales consisten prácticamente en aprobar sus normas de carácter interno; elaborar su programa anual de trabajo; acceder sin ninguna restricción a la información que genere el SNA; opinar y realizar propuestas, entre otras. Sin embrago, no contempla específicamente la atribución de poder promover juicios de amparo o cualquier otro medio de control constitucional.

Ahora bien, es fundamental tener presente (antes de estudiar la legitimidad del CPC para promover amparos) que el acto reclamado del CPC consistía específicamente en “la omisión de expedir las leyes y de llevar a cabo las adecuaciones normativas para establecer los sistemas locales anticorrupción…”5

Es importante mencionar que en el amparo (tanto la demanda inicial como la ampliación) se redactaron más actos reclamados; sin embargo, todos consisten prácticamente en una omisión por parte de las entidades federativas.6 Considerando lo anterior, la sentencia también contiene un análisis muy interesante sobre las “omisiones legislativas”, ya que precisamente la queja del CPC involucraba actos omisivos.

Una omisión legislativa se presenta con dos elementos: i) cuando existe mandamiento constitucional o legal (elemento deóntico) que establezca de manera precisa el deber a cargo del órgano legislativo de crear una determinada normativa, y ii) que el órgano legislativo haya incumplido total o parcialmente en la creación de dicha normatividad (elemento óntico o fáctico). Así, la sentencia define que las omisiones legislativas pueden dividirse en absolutas y relativas, y también pueden ser categorizadas en omisiones en competencias de ejercicio obligatorio y omisiones en competencias de ejercicio relativo, obteniendo la siguiente clasificación:

1. Omisiones absolutas en competencias de ejercicio obligatorio: cuando el órgano legislativo tiene la obligación o el mandato de expedir una determinada ley y no lo ha hecho.

2. Omisiones relativas en competencias de ejercicio obligatorio: cuando el órgano legislativo emite una ley teniendo la obligación para hacerlo, pero lo realiza de manera incompleta o deficiente.

3. Omisiones absolutas en competencia de ejercicio potestativo: el órgano legislativo decide no actuar debido a que no hay ningún mandato que así lo disponga.

4. Omisiones relativas en competencias de ejercicio potestativo: el órgano legislativo decide no hacer uso de su competencia potestativa para legislar, pero al emitir una determinada posición de observancia general lo hace de forma incompleta o deficiente.7

Teniendo claro lo anterior, es importante volver a analizar los artículos relevantes al respecto para poder identificar si realmente existía una obligación por parte de las entidades federativas y sus congresos locales; siendo éstos el 113, segundo párrafo, de la Constitución federal, y el segundo transitorio del decreto que expide la Ley General del SNA, que a la letra establecen lo siguiente:

Artículo 113. El Sistema Nacional Anticorrupción es la instancia de coordinación entre las autoridades de todos los órdenes de gobierno competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción, así como en la fiscalización y control de recursos públicos. Para el cumplimiento de su objeto se sujetará a las siguientes bases mínimas:

”[…]
”Las entidades federativas establecerán sistemas locales anticorrupción con el objeto de coordinar a las autoridades locales competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción.”

Por su parte, el artículo segundo transitorio del decreto establece:

Segundo. Dentro del año siguiente a la entrada en vigor del presente decreto, el Congreso de la Unión y las legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, deberán expedir las leyes y realizar las adecuaciones normativas correspondientes de conformidad con lo previsto en el presente decreto.”

Así, como se puede apreciar, tanto la Constitución federal como el régimen transitorio de la reforma establecen expresamente el mandato a las entidades federativas y a sus congresos de establecer sus respectivos sistemas locales anticorrupción; además de expedir y adecuar la normatividad secundaria necesaria para su implementación y ejecución.

De esta forma, el Congreso de Tlaxcala invocó como causal de improcedencia la prevista en el artículo 61, fracción XXIII, de la Ley de Amparo, en relación con la fracción II del artículo 107 constitucional, alegando que, de conceder el amparo, éste tendría efectos generales, contraviniendo el principio de relatividad.8 El juez de distrito consideró desestimar dicha causal de improcedencia ya que, a la luz de la interpretación del régimen transitorio del decreto citado anteriormente, así como del artículo 113 constitucional, “se advierte de la existencia de un mandato constitucional y legal que vincula a las entidades federativas a actuar en ese sentido; y de lo contrario estaría incurriendo en una omisión legislativa absoluta en competencias de ejercicio obligatorio”.9 Entonces, el juez consideró que dicho amparo resulta completamente procedente,10 resaltando que si bien la sentencia no brindará la protección de la justicia de la Unión a todos aquellos que no acudieron al amparo en atención a la Fórmula Otero, “es admisible que al proteger a determinados quejosos se beneficie indirectamente y de forma eventual a terceros ajenos a la controversia constitucional”.11

Y ahora sí, respecto del interés legítimo, el Congreso de Tlaxcala también invocó la causal de improcedencia establecida en la fracción XII del artículo 61 de la Ley de Amparo, ya que el CPC no acredita contar con interés jurídico o legítimo.

Para empezar el presente análisis, es importante distinguir el interés que debe acreditarse al momento de promover un amparo. De esta forma, se entiende por interés simple “un interés vago e impreciso, perteneciente a cualquiera en relación con el buen funcionamiento de la administración, no reconocido ni tutelado por el ordenamiento jurídico y que sólo habilita para ejercer el derecho de peticionar ante las autoridades y, eventualmente, para formular una denuncia, pero no para promover una acción judicial”.12 Por su parte, en el interés jurídico el quejoso necesariamente debe acreditar la titularidad del derecho que considera vulnerado por la autoridad; a diferencia del interés legítimo que supone únicamente la existencia de un interés individual o colectivo, cualificado, actual, real y jurídicamente relevante, lo cual, al anular el acto que se reclama, tendría un beneficio positivo en la esfera jurídica del quejoso.

Como dato histórico, el interés legítimo “nace del Consejo de Estado francés para ejercer un control especializado de la administración bajo un sistema de justicia retenida, en el que órganos consultivos técnicos realizan el estudio de las reclamaciones y formulan las oportunas propuestas de resolución…”13 Así, al ser un nuevo órgano en ese entonces para la defensa administrativa de los ciudadanos, el Consejo de Estado exigía a cualquier peticionario esta calidad de legitimación sui generis.

El juez de distrito consideró que el estándar de agravio aplicable al caso concreto es el interés legítimo,14 ya que la omisión que reclama el CPC, como integrante del SNA, vulnera su situación frente al orden jurídico y no sus derechos subjetivos.

Teniendo en cuenta las categorizaciones y las distinciones sobre los diversos tipos de interés que es necesario acreditar para promover el juicio de amparo, es importante considerar lo expuesto al principio del presente artículo sobre la naturaleza jurídica y las atribuciones del CPC. Si bien ninguna de las fracciones del artículo 21 de la Ley General del SNA establece enunciativamente que éste pueda promover cualquier medio de control constitucional, resulta que el mismo numeral indica que el CPC tiene como atribución “dar seguimiento al funcionamiento del SNA”. Así, este cuerpo colegiado ciudadano argumentaba que la omisión por la que se aqueja afectaba su derecho humano supraindividual al desarrollo integral, en relación con el derecho a la legalidad, ya que impide concretar la implementación del Sistema Nacional Anticorrupción, particularmente en relación con la coordinación en todos los órdenes de gobierno.15

En ese sentido, el juzgador federal recalcó que el interés de los promoventes no es simple, como argumentaban las autoridades responsables, ya que la omisión legislativa absoluta que reclamaban, en relación con el interés legítimo, resulta armónico para los alcances del juicio de amparo;16 además de que la afectación que ocasionaba dicha omisión recaía indirectamente en los integrantes del CPC, al ser la instancia de vinculación entre sociedad civil con los tres órdenes de gobierno en el combate a la corrupción.17

Lo realmente importante sobre la inactividad y el incumplimiento de los actos legislativos de las entidades federativas es que impiden la debida implementación y el objetivo del SNA para combatir la corrupción desde sus facetas de prevención, detección, investigación y sanción en los tres órdenes de gobierno, ya que, de reformar, implementar y armonizar sus sistemas jurídicos locales, se obtendría un beneficio actual o futuro no sólo al CPC para que pueda cumplir a cabalidad sus funciones, sino a la sociedad en general para combatir la corrupción que está afectando el desarrollo del país en todos los sentidos.

Al final, el juzgador federal resolvió otorgar el amparo con los efectos para que únicamente el Congreso de Tlaxcala obedezca lo que mandata el segundo párrafo del artículo 113 de la Constitución federal, séptimo transitorio del decreto del 25 de mayo de 2017, y segundo transitorio del decreto del julio de 2016, para que su Congreso local emita la legislación correspondiente en materia anticorrupción antes del 29 de abril de 2018. Por otra parte, el amparo fue sobreseído para todas las otras entidades federativas que también fueron señaladas como autoridades reclamadas en el presente juicio de amparo.

Esta sentencia es de completa relevancia para la participación futura y el papel del CPC en el SNA, puesto que, de conformidad con todo lo anterior, éste sí cuenta con interés legítimo para promover el juicio de amparo, dándole mayor fuerza para el combate a la corrupción.

 


 

 

* Licenciado en Derecho por la Universidad Marista de Mérida y litigante en las materias civil, mercantil, familiar y de asuntos migratorios.

[1] María Amparo Casar, “Corrupción: la sombra de las instituciones” en ¿Y ahora qué? México ante el 2018, Nexos/Universidad de Guadalajara/Random House, México, 2017, p. 24.

2 De conformidad con la fracción I del artículo 113 constitucional y el artículo 10 de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, el Comité Coordinador está integrado por: i) un representante del Comité de Participación Ciudadana; ii) el titular de la Auditoría Superior de la Federación; iii) el titular de la Fiscalía Especializada de Combate a la Corrupción; iv) el titular de la Secretaría de la Función Pública; v) un representante del Consejo de la Judicatura Federal; vi) el presidente del INAI, y vii) el presidente del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

3 Es importante mencionar que el surgimiento del Sistema Nacional Anticorrupción tuvo como consecuencia la creación de nuevas leyes, siendo éstas la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, la Ley General de Responsabilidades Administrativas y la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

4 La Ley General de Responsabilidades Administrativas contempla ahora la posibilidad de fincar responsabilidad administrativa a particulares y a personas morales.

5 Amparo indirecto 1072/2017, p. 15.

6 Motivo por el cual considero innecesario transcribir todos los actos reclamados plasmados en la demanda de garantías.

7 Amparo indirecto 1072/2017, p. 30.

8 Amparo indirecto 1072/2017, p. 95.

9 Ibidem, p. 96.

10 Es importante mencionar que el juez de distrito tomó en consideración lo resuelto por la primera sala de la Suprema Corte en el amparo 1395/2015, promovido por artículo 19 contra la omisión legislativa sobre publicidad gubernamental.

11 Amparo indirecto 1072/2017, p. 97.

12 Jean Claude Tron Petit, ¿Qué hay del interés legítimo?, Porrúa, México, 2016, pp. 11-12.

13 Eduardo García de Enterría, Las transformaciones de la justicia administrativa, Thomson Civitas, Pamplona, 2007, p. 42.

14 Amparo indirecto 1072/2017, p. 100.

15 Ibidem, p. 103.

16 Ibidem, p. 104.

17 Idem.

 

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